申请人对被申请人作出的张应急罚字〔2022〕29号行政处罚决定书不服，于2022年10月27日提出行政复议申请，本机关依法予以受理，现已审理终结。

  申请人请求：请求依法撤销被申请人作出的张应急罚字〔2022〕29号行政处罚决定书。

  申请人称：2022年4月20日14时，在乙有限公司内，丙有限公司人员徐某甲因航吊机械事故导致死亡，事故发生后，被申请人以申请人未履行相关管理职责等为由，作出【张应急罚字［2022］29号】行政处罚，对申请人处以罚款387500元。申请人认为，申请人在此次事故中不存在任何过错并且已经全部履行了自己的应尽职责，该处罚决定错误应当予以撤销。具体理由如下：一、案涉工程系由乙有限公司发包给申请人施工，后申请人与丙有限公司签订分包合同将部分工程合法分包给其进行实施工程，事故发生在丙有限公司负责施工的工程部分。申请人认为，如果本次事故中的实施工程单位需要承担相应的责任，那么也应当是由丙有限公司来承担。因为在事发时，工程的现场实施工程单位为丙有限公司，所进行的工作内容也属于丙有限公司的分包工程范围内，申请人公司的员工并未在同一时间安排人员进行实施工程作业。应急管理局调查认定受害者徐某甲系申请人公司安排高空作业、申请人未尽到相关义务导致事故的发生决定处罚申请人是错误的，也就是说申请人公司员工并未一起进行施工作业。二、事发当天，被安排进行作业的两名工人是丙有限公司所聘用，与丙有限公司之间产生直接的劳务合同关系，受丙有限公司的领导和管理，其劳务费用也全部由丙有限公司支付，与申请人无关，且申请人对其人员也无权进行管理。既然申请人无权进行管理，又何来的安排受害人进行作业？又何来履行相关业务培训的义务？相关的培训、监督等义务应当由丙有限公司承担，被申请人以申请人未履行相关培训义务等为由进行处罚明显是对象错误，申请人并非是承担义务的主体。申请人认为，自申请人将案涉工程以合法的方式分包给丙有限公司施工时起，丙有限公司自行安排人员、施工，不需要经过甲有限公司的同意，人员的安排、工程的进度、员工的聘用等均由丙有限公司自行安排，由此产生的相关责任也全部由其自行负担。三、本次事故的发生，经调查是由发包方乙有限公司与丙有限公司交叉作业导致，而导致交叉作业的直接原因是乙有限公司擅自使用未验收合格并交付使用的案涉工程，其应当承担事故的全部责任。1、案涉工程没有完工、验收，也没有交付给发包方乙有限公司使用，故乙有限公司本无权占有和使用，正是由于其违规擅自使用航吊，才导致了交叉作业情况的出现，导致了在航吊轨道上作业的徐某甲死亡。2、根据《江苏省工贸行业企业外包项目安全管理暂行办法》第十条的规定：发包单位应当将承包单位及其项目部纳入本单位的安全管理体系，实行统一管理。外包项目有多个承包单位或外包项目作业过程中存在交叉作业的，发包单位应当对多个承包单位的安全生产工作以及同一作业区域内的多个相关方的交叉作业实施统一协调、管理。对安全风险较大的技改外包项目，发包单位应成立专门班子，由一名公司（厂）级领导专项负责，并实施全过程监督管理。乙有限公司作为工程发包方，在其明知案涉工程仍在施工、存在交叉作业的情况下，没有提前与申请人方沟通、安排专人进行全过程的监督管理，以避免交叉作业的发生，应当承担事故的全部责任。3、从事故发生的因果关系来看，也与申请人之间没有因果关系。事故的发生是由于丙有限公司的施工与乙有限公司作业同时进行，形成交叉作业，由于其双方之间的工作协调、管理、沟通不当所造成的。且经申请人了解，被申请人已经对丙有限公司、乙有限公司进行了相应的行政处罚。申请人认为，虽然申请人公司在其中是一级施工单位，但并不能因此就对申请人作出处罚。丙有限公司是具有资质且合法分包的单位，能够独立的开始施工作业、承担责任，申请人并不能管辖到造成事故的丙有限公司及乙有限公司，所以将申请人作为责任的一方明显是强加因果关系。4、从赔偿主体上来看，被申请人出具的《赔偿协议》表明，乙有限公司已经全额赔付了死者徐某甲的亲属死亡赔偿金等损失。这也间接的说明了乙有限公司实际上自认了事故是发生，是由其直接原因导致并支付赔偿金，由此也可以判断事故的责任应当由乙有限公司来承担，与申请人无关。综上所述，被申请人所作的处罚决定错误，依法应当予以撤销。

  被申请人称：一、答复人作出的具体行政行为主体合法。《中华人民共和国安全生产法》第十条规定，县级以上地方各级人民政府应急管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。第一百一十五条规定，本法规定的行政处罚，由应急管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门按照职责分工决定。《中华人民共和国行政处罚法》规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的从其规定。《安全生产违法行为行政处罚办法》第六条规定“安全生产违法行为的行政处罚，由安全生产违法行为发生地的县级以上安全监管监察部门管辖。”答复人作为张家港市应急管理部门，有权依据《中华人民共和国安全生产法》及相关法律法规对张家港区域内的安全违法行为进行行政处罚。二、答复人作出的具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确。2022年4月20日14时45分左右，丙有限公司根据总包方甲有限公司要求安排了临时工徐某甲、代某某2人在乙有限公司包装车间行车梁轨道上进行螺丝紧固作业，乙有限公司行车司机李某某操作行车从西往东运行时，将正在高处作业的徐某甲挤压在行车轨道与行车行走轮之间，造成徐某甲死亡。事故发生后，答复人与张家港市纪委监察委、公安局、总工会、检察院等部门组成事故调查组对该事故进行了调查。事故调查组在查明事故发生经过、原因的基础上，认为该事故是一起生产安全责任事故，最终形成事故调查报告。张家港市人民政府对该调查报告进行审查并作出了批复，根据批复意见，答复人对申请人实施行政处罚。经查，导致该生产安全事故发生的直接原因，即同一车间进行高处钢结构螺丝紧固作业与行车作业存在交叉，行车不慎碾过正在高处钢结构螺丝紧固作业的徐某甲，直接导致徐某甲死亡。（一）本案中，甲有限公司作为乙有限公司工程项目的总承包方，在接到乙有限公司关于设备设施维修的通知后，通知其钢结构项目的承包方丙有限公司安排人员维修。在丙有限公司的相关作业人员到场进行高处钢结构紧固螺丝作业，甲有限公司作为工程项目总承包方和钢结构项目的分发包方应当是承上启下的关键环节，而其未与乙有限公司进行对接、协调，针对交叉作业安全隐患，未及时督促整改，最终导致乙有限公司的相关行车操作人员不知晓有人在进行维修作业，导致事故发生，故甲有限公司未履行其对丙有限公司承包项目安全生产工作的统一协调、管理职责，违反了《中华人民共和国安全生产法》第四十九条第二款规定。（二）本案中，甲有限公司作为乙有限公司智能化厂房改造工程的专业从事设备安装总承包方，应当知晓本次检维修作业的位置在位于离地面高度约5米的行车轨道上进行，并且有行车在钢结构上运行，理应知晓在此高度和有交叉作业情形下进行实施工程作业的安全风险，其未按照危险作业的要求编制危险作业方案，未确认现场作业条件符合安全作业要求，未履行危险作业的审批手续，也未就危险因素、现场作业特点、应急处理措施和进入现场的安全注意事项等方面对承包方有关人员进行告知培训，就让丙有限公司的作业人员进行作业。同时，在作业期间，甲有限公司仅安排闫某一人作为现场监督人进行现场监管，未能及时发现和消除高处作业中存在的安全隐患，未履行全过程监督，导致事故发生，故甲有限公司在危险作业中履职不到位的行为，违反了《中华人民共和国安全生产法》第四十三条、《江苏省安全生产条例》第二十四条第（一）（二）（五）项、《江苏省工贸行业企业外包项目安全管理暂行办法》第十条第四款、第十一条第三款、第十九条、第二十条规定。关于甲有限公司的申辩意见，答复人认为甲有限公司作为丙有限公司的发包方，在丙有限公司实施危险作业前，应当依据《江苏省工贸行业企业外包项目安全管理暂行办法》规定要求，履行上述法定义务；而甲有限公司作为乙有限公司的总承包方，其将钢结构业务分包给丙有限公司，丙有限公司在进行危险作业时，甲有限公司应当依据《中华人民共和国安全生产法》第四十三条、《江苏省安全生产条例》第二十四条以及《中华人民共和国安全生产法》第四十九条第二款要求，履行危险作业以及统一、协调管理的法定义务。而乙有限公司的违法行为，答复人以及市监局经过调查取证，都依法进行了相应处理，乙有限公司的违法行为不影响甲有限公司违法行为的认定；同时，民事赔偿责任认定也与依法行政无必然联系。认定甲有限公司违法行为事实的证据如下：（一）申请人的营业执照、法定代表人复印件以及相关资质证书，行政执法文书送达地址确认书；（二）张家港市生产安全事故调查组向张家港市人民政府提交的事故调查报告、签名页以及报告批复；（三）工资结清承诺书、蒋某某、宋某、闫某、代某某、朱某某、李某某、叶某某、刘某甲、刘某乙、徐乙、黄某甲、陈某某、黄乙、马某某、沈某的调查笔录各一份；（三）甲有限公司与丙有限公司签订的建设工程施工专业分包合同；（四）现场勘验笔录一份、现场检查记录一份、事故现场照片；（五）张家港市第二人民医院和张家港市后塍派出所出具的居民死亡医学证明（推断）书；（七）人民调解协议书。前述证据充分说明申请人的违法行为事实清晰，申请人认为案涉行政处罚事实不清没有任何根据。依据《中华人民共和国安全生产法》第一百一十四条第一款第（一）项，发生一般事故的，处三十万元以上一百万元以下的罚款。答复人认为申请人违法事实清晰、证据充分，适用法律法规正确，答复人对申请人作出罚款387500元的处罚决定，处罚种类和幅度均在法定范围内。三、答复人作出的具体行政行为程序合法。答复人经立案、调查取证后，依法对申请人进行处罚告知、听证等程序，充分保障了申请人的相关权利，同时履行了法制审核和集体讨论程序，依法作出相应的行政处罚决定后并依法进行送达，行政处罚程序完全符合法律规定。四、答复人作出的具体行政行为裁量适当。根据《江苏省安全生产行政处罚自由裁量适用细则》第八十六条及第三部分附则第二条的规定，同时考虑本案具体案情，答复人对申请人作出罚款387500元的处罚决定，自由裁量适当。故，答复人认为申请人的违法行为事实清晰、证据充分，适用法律法规正确，答复人对申请人作出罚款387500元的处罚决定，处罚种类和幅度均在法定范围内，具体行政行为裁量适当，答复人作出的张应急罚字〔2022〕29号行政处罚决定书应予维持，恳请市人民政府维持答复人做出的行政处罚决定。

  被申请人提供的证据有：1.张应急罚字〔2022〕29号行政处罚决定书、送达回执；2.单位营业执照（复印件）；3.法定代表人复印件；4.行政执法文书送达地址确认书；5.事故调查报告以及市政府批复；6.建筑业企业资质证书、安全生产许可、建筑工程施工许可证；7.甲有限公司与乙有限公司、丙有限公司签订的发包、分包合同；8.现场检查记录、现场勘验笔录、事故现场画图、现场拍摄照片、乙有限公司承建安全群聊天记录截图；9.蒋某某、宋某、闫某、代某某、朱某某、李某某、叶某某、刘某甲、刘某乙、徐乙、黄某甲、陈某某、黄乙、马某某、沈某的调查笔录各一份；10.工资结清承诺书；11.居民死亡医学证明（推断）书；12.市政府成立事故调查组批办单；13.立案审批表；14.行政处罚告知书及邮寄凭证；15.听证会通知书、送达回执、听证公告；16.听证笔录、听证报告；17.集体讨论记录2份；18.法制审核意见书；19.人民调解协议书。

  经查：2021年9月1日，申请人甲有限公司与乙有限公司签订《乙有限公司智能化厂房改造工程承包合同》，承接乙有限公司厂房改造工程。2021年9月21日，申请人将组合车间一（后被乙有限公司更名为组合车间二，以下均以此命名）、新建车间工程专业分包给了丙有限公司，合同造价1000万元。2021年10月上旬，丙有限公司派人进场进行作业，2022年1月15日工程基本结束。

  2022年4月17日上午，乙有限公司包装车间员工发现新厂房钢结构梁上掉下两颗螺丝，立即上报公司生产技术总监黄乙，黄乙立即在微信群里将上述情况反馈申请人甲有限公司现场负责人宋某，让其立即安排人员进行检维修。宋某随即电话通知丙有限公司项目负责人蒋某某，让其派人进行检维修。在宿迁隔离的蒋某某联系临时工徐某丙，因其也不在张家港，便将上述作业告知在张家港务工的堂兄徐某甲，让其解封后前去作业。4月19日，宋某电话联系蒋某某，让他第二天上午派人去乙有限公司检维修。4月20日上午，徐某甲、代某某到达乙有限公司后，在申请人甲有限公司驻乙有限公司项目办公室找到宋某，向其说明是蒋某某派他们来进行紧固作业的。9时左右，宋某安排同事闫某带领徐某甲、代某某2人至乙有限公司包装车间对钢结构螺栓进行紧固作业。徐某甲、代某某在北侧行车梁上由东向西作业，闫某在地面监护。中午12时左右，三人继续作业，此时，徐某甲在南侧钢梁上，而代某某仍然在北侧钢梁。14时45分左右，乙有限公司起重机司机李某某操作3一4号起重机从西往东空车运行时，将正在作业的徐某甲挤压在起重机轨道与起重机行走轮之间。事故发生之后，120、110、119先后到达事故现场，在场医生确认徐某甲死亡。

  2022年4月22日，被申请人对申请人位于张家港市某公路的乙有限公司施工项目部进行了现场检查，制作了现场笔录、勘验笔录，绘制了生产安全事故现场图，随后对乙有限公司、丙有限公司及申请人甲有限公司相关人员进行了询问调查。事故发生后，张家港市政府依法组成了事故调查组，按规定对事故进行了调查。2022年6月13日，事故调查组出具调查报告，认为该起事故的间接原因之一为“甲有限公司安排作业人员高处作业前，未向作业人员进行安全告知；现场监管人员未向乙有限公司、组合车间二相关人员报告；作业时现场监护人员履行监护职责不到位，未设置安全作业区域”，建议对甲有限公司处理意见为：“甲有限公司安排作业人员高处作业前，未向作业人员进行安全告知，甲有限公司对事故发生负有责任，建议张家港市应急管理局按照《中华人民共和国安全生产法》等相关法律法规的规定，对其实施行政处罚”。2022年6月19日，张家港市人民政府批复同意该处理意见。

  2022年6月23日，被申请人张家港市应急管理局对申请人进行立案调查。2022年7月4日，被申请人作出张应急告字〔2022〕29号行政处罚告知书，告知申请人拟作出行政处罚决定的事实、处罚依据及处罚内容，同时告知其陈述、申辩以及提出听证的权利。2022年7月9日，申请人提交听证申请。2022年7月23日，被申请人张家港市应急管理局组织听证会，申请人在听证会上提出陈述申辩意见称：已对丙有限公司的从业人员进行了安全告知，并进行了安全、技术交底，以及死者徐某甲防护设备穿戴整齐等。2022年9月5日，被申请人制作了听证会报告书，就上述陈述申辩意见不予采纳，建议对当事人的违法行为进行补充调整后，维持对甲有限公司拟作出的行政处罚决定。2022年9月19日，被申请人作出张应急罚字〔2022〕29号行政处罚决定书，认定申请人“安排作业人员高处作业前，未按照危险作业要求编制危险作业方案，未确认现场作业条件符合安全作业要求，未履行危险作业的审批手续，也未就危险因素、现场作业特点、应急处理措施和进入现场的安全注意事项等方面对承包方有关人员进行告知培训；在作业期间，未履行对丙有限公司安全生产工作统一协调、管理职责，针对交叉作业安全隐患，未及时督促整改；现场管理不到位，未能及时发现和消除高处作业中存在的的安全隐患，未履行全过程监管”，违反了《中华人民共和国安全生产法》第四十九条第二款，《江苏省安全生产条例》第二十四条第（一）（二）（五）项，《江苏省工贸行业企业外包项目安全管理暂行办法》第十条第四款、第十一条第二、三款、第十九条、第二十条之规定，依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款第（四）项、《中华人民共和国安全生产法》第一百一十四条第一款第（一）项以及《江苏省安全生产行政处罚自由裁量适用细则》的有关规定，同时考虑具体案情，决定给予罚款叁拾捌万柒仟伍佰元（￥387500元）的行政处罚。2022年9月20日，被申请人向申请人邮寄送达上述行政处罚决定书。

  以上事实有下列证据予以证明：1.张应急罚字〔2022〕29号行政处罚决定书、送达回执；2.单位营业执照（复印件）；3.法定代表人复印件；4.行政执法文书送达地址确认书；5.事故调查报告以及市政府批复；6.建筑业企业资质证书、安全生产许可、建筑工程施工许可证；7.甲有限公司与乙有限公司、丙有限公司签订的发包、分包合同；8.现场检查记录、现场勘验笔录、事故现场画图、现场拍摄照片、乙有限公司承建安全群聊天记录截图；9.蒋某某、宋某、闫某、代某某、朱某某、李某某、叶某某、刘某甲、刘某乙、徐乙、黄某甲、陈某某、黄乙、马某某、沈某的调查笔录各一份；10.工资结清承诺书；11.居民死亡医学证明（推断）书；12.市政府成立事故调查组批办单；13.立案审批表；14.行政处罚告知书及邮寄凭证；15.听证会通知书、送达回执、听证公告；16.听证笔录、听证报告；17.集体讨论记录2份；18.法制审核意见书；19.人民调解协议书。

  本机关认为：《中华人民共和国安全生产法》第十条规定：“……县级以上地方各级人民政府应急管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”根据上述规定，被申请人张家港市应急管理局作为张家港市人民政府负责安全生产监督管理的部门，具有对辖区内的安全生产工作实施监督管理的行政职权。

  《中华人民共和国安全生产法》第四十九条第二款规定：“……生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改。”《江苏省安全生产条例》第二十四条规定：“生产经营单位进行爆破、吊装、危险场所动火作业、高处作业、有限空间作业、临近高压输电线路作业、建筑物和构筑物拆除、大型检修等危险作业，应当执行有关危险作业管理制度，并履行下列职责：（一）根据危害风险制定作业方案、安全防范措施和应急处置方案；（二）确认现场作业条件符合安全作业要求；（三）确认作业单位的作业资质、作业人员的上岗资格以及配备的劳动防护用品符合安全作业要求；（四）配备相应的安全设施，采取安全防范措施，设置作业现场的安全区域，确定专人现场统一指挥和监督；（五）在危险作业前向作业人员说明危险因素、作业安全要求和应急措施，并经双方签字确认；（六）发现直接危及人身安全的紧急情况时，采取应急措施，停止作业，撤出人员。”《江苏省工贸行业企业外包项目安全管理暂行办法》第十条第一款规定：“发包单位理应当将承包单位及其项目部纳入本单位的安全管理体系，实行统一管理。”第四款规定：“对外包项目作业过程中需要进入危险区域作业或存在危险作业的，发包单位应安排专人对作业活动进行全过程监督。”第十一条第二款规定作业前“应当向承包单位进行外包项目的安全、技术书面交底，明示作业过程中可能存在的风险，明确需要采取的安全措施，确定施工过程中的禁止和许可事项。技术交底须经双方签字确认，安全作业条件不达标、无安全技术措施和未进行安全交底的，严禁组织作业。”第三款规定现场作业前“发包单位应针对作业现场的特点、主要危险、应急处理措施和进入现场的安全注意事项等方面对承包方有关人员进行安全培训，做好培训记录，经考核合格的方可进入作业现场。”本案中，申请人将承接的乙有限公司智能化厂房改造工程中的组合车间一、新建车间工程专业分包给了丙有限公司，是该分包工程的发包单位。依据上述法律规定，申请人对丙有限公司的安全生产工作负有统一协调、管理之职，应将丙有限公司及其项目部纳入本单位的安全管理体系，实行统一管理。在丙有限公司进入危险区域作业或存在危险作业时，应安排专人对作业活动进行全过程监督，并在丙有限公司作业前明示作业过程中可能存在的风险，明确需要采取的安全措施，确定施工过程中的禁止和许可事项。同时，针对作业现场的特点、主要危险、应急处理措施和进入现场的安全注意事项等方面对丙有限公司有关人员进行安全培训，做好培训记录，经考核合格的方可进入作业现场。但调查笔录等证据材料证实，徐某甲等人进行高处危险作业时，申请人及其现场管理人员并未严格履行上述安全生产监管职责。同时，申请人作为乙有限公司厂房改造工程的总承包方，也未按照《江苏省工贸行业企业外包项目安全管理暂行办法》第十九条、二十条规定，在进行高处危险作业前，向乙有限公司报送作业方案、办理相应作业许可等。基于上述情形，张家港市人民政府批复的事故调查报告认定申请人对于造成徐某甲死亡的安全生产事故的发生负有责任。

  《中华人民共和国安全生产法》第一百一十四条第一款规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由应急管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处三十万元以上一百万元以下的罚款；……”本案中，乙有限公司车间内发生的造成徐某甲死亡的生产安全事故属于一般事故，被申请人依据《中华人民共和国安全生产法》第一百一十四条第一款以及《江苏省安全生产行政处罚自由裁量适用细则》第八十六条规定，对申请人作出罚款387500元的行政处罚决定，并无不当。

  申请人关于应由乙有限公司承担全部事故责任的主张，本机关认为，事故调查报告对事故发生原因及各方责任均作出认定，被申请人亦对乙有限公司违背法律规定的行为作出相应处理，但对乙有限公司违背法律规定的行为的处理不影响对申请人违背法律规定的行为的认定。因此，申请人的主张缺乏事实和法律依据，本机关不予支持。

  被申请人在行政执法过程中依法履行了立案、调查等职责，在作出行政处罚决定前，向申请人送达《行政处罚告知书》，告知申请人享有陈述、申辩及申请听证的权利，依法组织听证听取申请人申辩意见，根据听证笔录作出决定。因此，被申请人作出行政处罚决定的程序符合《中华人民共和国行政处罚法》相关规定。

  综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，本机关决定：

  维持张家港市应急管理局作出的张应急罚字〔2022〕29号行政处罚决定书。